La Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas, establece en su artículo 28, que la entrega de documentación en el marco de la tramitación de un procedimiento administrativo es un derecho y un deber.

Artículo 28. Documentos aportados por los interesados al procedimiento administrativo.

1. Los interesados deberán aportar al procedimiento administrativo los datos y documentos exigidos por las Administraciones Públicas de acuerdo con lo dispuesto en la normativa aplicable. Asimismo, los interesados podrán aportar cualquier otro documento que estimen conveniente.

2. Los interesados tienen derecho a no aportar documentos que ya se encuentren en poder de la Administración actuante o hayan sido elaborados por cualquier otra Administración. La administración actuante podrá consultar o recabar dichos documentos salvo que el interesado se opusiera a ello. No cabrá la oposición cuando la aportación del documento se exigiera en el marco del ejercicio de potestades sancionadoras o de inspección.

Las Administraciones Públicas deberán recabar los documentos electrónicamente a través de sus redes corporativas o mediante consulta a las plataformas de intermediación de datos u otros sistemas electrónicos habilitados al efecto.

Cuando se trate de informes preceptivos ya elaborados por un órgano administrativo distinto al que tramita el procedimiento, estos deberán ser remitidos en el plazo de diez días a contar desde su solicitud. Cumplido este plazo, se informará al interesado de que puede aportar este informe o esperar a su remisión por el órgano competente.

3. Las Administraciones no exigirán a los interesados la presentación de documentos originales, salvo que, con carácter excepcional, la normativa reguladora aplicable establezca lo contrario.

Asimismo, las Administraciones Públicas no requerirán a los interesados datos o documentos no exigidos por la normativa reguladora aplicable o que hayan sido aportados anteriormente por el interesado a cualquier Administración. A estos efectos, el interesado deberá indicar en qué momento y ante qué órgano administrativo presentó los citados documentos, debiendo las Administraciones Públicas recabarlos electrónicamente a través de sus redes corporativas o de una consulta a las plataformas de intermediación de datos u otros sistemas electrónicos habilitados al efecto, salvo que conste en el procedimiento la oposición expresa del interesado o la ley especial aplicable requiera su consentimiento expreso. Excepcionalmente, si las Administraciones Públicas no pudieran recabar los citados documentos, podrán solicitar nuevamente al interesado su aportación.

4. Cuando con carácter excepcional, y de acuerdo con lo previsto en esta Ley, la Administración solicitara al interesado la presentación de un documento original y éste estuviera en formato papel, el interesado deberá obtener una copia auténtica, según los requisitos establecidos en el artículo 27, con carácter previo a su presentación electrónica. La copia electrónica resultante reflejará expresamente esta circunstancia.

5. Excepcionalmente, cuando la relevancia del documento en el procedimiento lo exija o existan dudas derivadas de la calidad de la copia, las Administraciones podrán solicitar de manera motivada el cotejo de las copias aportadas por el interesado, para lo que podrán requerir la exhibición del documento o de la información original.

6. Las copias que aporten los interesados al procedimiento administrativo tendrán eficacia, exclusivamente en el ámbito de la actividad de las Administraciones Públicas.

7. Los interesados se responsabilizarán de la veracidad de los documentos que presenten.

Por un lado, de acuerdo con el apartado 1 del citado artículo, los interesados tienen el deber de aportar los datos y documentos exigidos por las Administraciones Públicas de acuerdo con lo dispuesto en la normativa aplicable. Por otro lado, tal y como recoge el apartado 2, el interesado tiene el derecho a no aportar aquella información que, bien porque ha sido generada por las Administraciones Públicas o bien porque ha sido presentada anteriormente, ya está en poder de estas. De esta forma, se aplica el principio de una sola vez, clave en el desarrollo de la administración electrónica y que tiene por objeto eliminar la carga administrativa innecesaria que se produce cuando los usuarios deben suministrar la misma información más de una vez a distintos organismos del sector público.

Como respuesta a esta necesidad de interoperabilidad y comunicación entre Administraciones Públicas, los servicios de verificación y consulta de datos de las plataformas de intermediación, o de otros sistemas electrónicos habilitados al efecto, permiten que cualquier organismo pueda consultar o verificar los datos que un ciudadano necesita acreditar en el trámite de un procedimiento, sin necesidad de solicitar la aportación de los correspondientes certificados o documentos acreditativos, haciendo así efectivo el derecho del ciudadano reconocido en el artículo 28.2 de la Ley 39/2015.

Actualmente el artículo 28 de la Ley 39/2015, modificado por la LOPDGDD, mantiene el principio de una sola vez al garantizar el derecho de los interesados a “no aportar documentos que ya se encuentren en poder de la administración actuante o hayan sido elaborados por cualquier otra administración”, el cual no establece la necesidad de recabar el consentimiento del interesado pudiéndose “consultar o recabar dichos documentos salvo que el interesado se opusiera a ello” y sin caber la oposición “cuando la aportación del documento se exigiera en el marco del ejercicio de potestades sancionadoras o de inspección.”

De este modo, en el caso del tratamiento de los datos que se derive de las relaciones de los ciudadanos con la Administración y que puede incluir operaciones de comunicación, consulta y verificación de datos entre administraciones, la base jurídica del tratamiento ha de buscarse en los apartados c) (cumplimiento de una obligación legal) y e) (cumplimiento de una misión de interés público o en el ejercicio de poderes públicos) del artículo 6.1 del RGPD. De esta forma, se asume que, entre la Administración, como responsable, y el ciudadano, como interesado, existe una situación de desequilibrio en la que resulta improbable que el consentimiento se haya dado libremente en todas las posibles circunstancias, lo que, en consecuencia, no hace válido el consentimiento como base jurídica que legitime el tratamiento.

Sólo en los casos en que una ley especial aplicable requiera el consentimiento , ambas bases jurídicas (cumplimiento de una obligación legal y cumplimiento de una misión de interés público o en el ejercicio de poderes públicos) quedarían desplazadas por un consentimiento prestado en las condiciones que exige el artículo 7 del Reglamento.

Esta misma consideración ha de tenerse en cuenta en el supuesto de que las operaciones de tratamiento anteriormente descritas afecten a categorías especiales de datos, siendo necesario para levantar la prohibición de tratamiento establecida en el apartado 1 del artículo 9 del RGPD, que la consulta de los datos sea necesaria por razones de un interés público esencial, definido en una ley y que contemple unas garantías específicas de acuerdo con lo descrito en el apartado 9.2 g de la norma.

Como consecuencia de lo anterior, la gestión del derecho de oposición al que hace referencia el artículo 28 de la Ley 39/2015, en sus apartados 2 y 3 debe ser entendido como el derecho que tiene el interesado, de acuerdo con el artículo 21 del RGPD, a oponerse, por motivos relacionados con su situación particular, a que sus datos personales sean objeto de un tratamiento. En todo caso, el ejercicio del derecho de oposición ha de ir acompañado de expresión de su causa para que el responsable realice una ponderación de los motivos alegados sin ser válida una oposición en términos absolutos que podría ser entendida como la revocación de un consentimiento que no se ha prestado dado que este no es la base jurídica del tratamiento. Además, en el caso de que el ciudadano manifieste una oposición motivada, junto a esta deberá aportar necesariamente los documentos a cuya consulta se opone para que la administración actuante pueda conocer que concurren en él los requisitos establecidos en el procedimiento correspondiente pues, en caso contrario, no se podrá estimar su solicitud.

Esta interpretación se traduce, en términos prácticos, en que, a la hora de recabar datos de la ciudadania vinculados a un trámite concreto a través de los diferentes formularios disponibles en las sedes electrónicas de las Administraciones Públicas, la Administración actuante realizará el tratamiento en cumplimiento de una obligación legal, una misión de interés público o en el ejercicio de poderes públicos. De este modo, dicha Administración deberá informar al administrado, en aplicación del principio de transparencia, sobre los datos que van a ser consultados para la resolución del trámite en cuestión así como la posibilidad de ejercer sus derechos en materia de protección de datos, entre ellos el de oposición, facilitando información en relación a los cauces para hacerlo, pero sin ser necesario ni obligatorio la inclusión de una casilla o mecanismo que permita al interesado ejercer el derecho de oposición ad nutum de forma absoluta y sin justificación motivada. De igual manera, y de acuerdo con la Disposición adicional octava de la LOPDGDD, la administración actuante queda facultada, en el ejercicio de sus competencias, a realizar las verificaciones que resulten necesarias para comprobar la exactitud de los datos aportados por el ciudadano en las solicitudes formuladas.

Disposición adicional octava. Potestad de verificación de las Administraciones Públicas.

Cuando se formulen solicitudes por cualquier medio en las que el interesado declare datos personales que obren en poder de las Administraciones Públicas, el órgano destinatario de la solicitud podrá efectuar en el ejercicio de sus competencias las verificaciones necesarias para comprobar la exactitud de los datos.

Sólo en los casos en que, como consecuencia del tipo de trámite, pueda ser necesaria la consulta, la cesión o comunicación de datos de naturaleza tributaria o de algún otro tipo cuya legislación específica regule la necesidad de un consentimiento expreso por parte del interesado, será necesario incluir una cláusula en la que el interesado autorice su consulta por parte de la Administración actuante a la Administración cedente de los datos responsable de estos.

En definitiva, si la persona interesada declara que la información que se le requiere se encuentra en poder de otras Administraciones , la interoperabilidad debería facilitar dicha consulta, y el ejemplo más sencillo es el relacionado con el artículo 16.3 de la Ley de Bases, por cuanto cualquier Administración puede consultar si una persona se encuentra empadronada o no en un municipio si lo necesita para desarrollar y ejecutar sus competencias y sin consentimiento de la persona interesada. Tal es el caso de una Mancomunidad, que podría consultar padrones de municipios mancomunados en aplicación de dicho artículo 16.3 LBRL (y la interoperabilidad simplemente sería el modo electrónico de facilitar esas consultas).

A más a más, el reglamento de actuación y funcionamiento del sector público por medios electrónicos dispone en su artículo 61 dispone

Artículo 61. Transmisiones de datos.

1. Las transmisiones de datos a las que se refiere el artículo 155 de la Ley 40/2015, de 1 de octubre, realizadas a través de redes corporativas de las Administraciones Públicas para el envío de documentos elaborados por cualquier Administración, mediante consulta a las plataformas de intermediación de datos u otros sistemas electrónicos habilitados al efecto, tienen la consideración de certificados administrativos necesarios para el procedimiento o actuación administrativa.

2. Cuando las personas interesadas no aporten datos y/o documentos que ya obren en poder de las Administraciones Públicas, de conformidad con lo establecido en la Ley 39/2015, de 1 de octubre, se seguirán las siguientes reglas:

a) Si el órgano administrativo encargado de la tramitación del procedimiento, puede acceder electrónicamente a los datos, documentos o certificados necesarios mediante consulta a las plataformas de intermediación de datos u otros sistemas electrónicos habilitados al efecto, los incorporará al procedimiento administrativo correspondiente. Quedará constancia en los ficheros del órgano, organismo público o entidad de derecho público cedente del acceso a los datos o documentos efectuado por el órgano u organismo cesionario.

b) Excepcionalmente, en caso de que no se pueda realizar el acceso electrónico a los datos mediante la consulta a que se refiere la letra anterior, se podrá solicitar por otros medios habilitados al efecto y se conservará la documentación acreditativa de la circunstancia que imposibilitó dicho acceso electrónico, incorporándola al expediente.

3. Toda transmisión de datos se efectuará a solicitud del órgano o entidad tramitadora en la que se identificarán los datos requeridos y sus titulares, así como la finalidad para la que se requieren. Además, si en la petición de datos interviene un empleado o empleada público se incluirá la identificación de este en la petición.

4. El órgano, organismo público o entidad de derecho público cesionario será responsable del correcto acceso electrónico a los datos cuya titularidad corresponda a otro órgano, organismo público o entidad de derecho público, así como de su utilización, en particular, cuando los datos a los que se accede tengan un régimen de especial protección. Asimismo, cuando para dicho acceso se requiera el consentimiento del interesado, el cesionario será responsable del requerimiento de dicho consentimiento.

5. La cesión de datos dentro de una actuación administrativa podrá llevarse a cabo, entre otras formas, de manera automatizada, entendiéndose por tal la consulta realizada íntegramente a través de medios telemáticos en la que no haya intervenido de forma directa un empleado o empleada público.

6. Las transmisiones de datos que se realicen en virtud del artículo 14 del Reglamento (UE) n.º 2018/1724 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 2 de octubre de 2018, relativo a la creación de una pasarela digital única de acceso a información, procedimientos y servicios de asistencia y resolución de problemas y por el que se modifica el Reglamento (UE) n.º 1024/2012 no requerirán previsualización de los datos por parte del usuario o usuaria solicitante para proceder a su uso por parte del órgano o entidad tramitadora.

Si se observa el apartado 4, no se establece que con carácter general se deba recabar el consentimiento, sino sólo en aquellos casos en los que sea necesario (como el ejemplo de transmisiones de datos de trascendencia tributaria) porque la ley especial así lo dispone. Si no fuese así, la normativa de administración electrónica lo regularía expresamente.

En definitiva, con carácter general, las cesiones de datos entre Administraciones no se articulan en base al consentimiento, sino en el marco de las licitudes aplicables a la Administración basadas en disposiciones con rango de ley y/o el ejercicio y desarrollo de competencias o potestades públicas (Arts. 6.1 c y e del Reglamento General de protección de datos o en el artículo 8 LOPDGDD). Y siempre y cuando la otra Administración necesite los datos estrictamente necesarios para ejecutar sus competencias.

En el ámbito territorial de Euskadi, la LEY 3/2022, de 12 de mayo, del Sector Público Vasco establece en su artículo 72 con respecto a la simplificación de procedimientos administrativos:

Artículo 72.– Simplificación de procedimientos administrativos mediante servicios y canales electrónicos.

1.– Con el fin de simplificar la tramitación administrativa y de garantizar el derecho de la ciudadanía a no aportar los datos y documentos que obren en poder de las administraciones públicas, no se recabará el consentimiento de las personas interesadas cuando, en el ejercicio de las funciones propias de las administraciones públicas en el ámbito de sus competencias:

a) La información que se solicite figure como requisito en la norma que regula el procedimiento administrativo.

b) El procedimiento administrativo se inicie a instancia de parte, conllevando por tanto la solicitud por parte del interesado.

c) La información esté disponible en la Administración general de la Comunidad Autónoma de Euskadi o en los servicios de interoperabilidad entre administraciones.

d) No se refiera a datos de carácter personal especialmente protegidos.

2.– En los supuestos en que así lo prevean las normas reguladoras de los procedimientos administrativos, el cumplimiento de los requisitos podrá justificarse a través de la presentación electrónica de una declaración responsable o de las comunicaciones previas, que producirán los efectos que se determinen en cada caso por la legislación correspondiente.

[…]

Respecto al artículo mencionado, se considera que el legislador quizá debería haber incluido un supuesto específico relativo al consentimiento en el marco de las cesiones de datos entre Administraciones cuando la ley especial requiere recabar el consentimiento por la entidad requirente, como por ejemplo, tal y como establece la legislación tributaria.